求解社保困境

　　引言：

　　我國社保還處于制度未定型、未定性、未定局的階段，應(yīng)借立法這個(gè)機(jī)會從制度結(jié)構(gòu)上一攬子解決社保設(shè)計(jì)問題。否則，這部立法就可能成為第三部“蹩腳”立法。

　　草案緣何“授權(quán)”多

　　《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法（草案）》從2006年初原國家勞動和社會保障部首次公開征求專家意見，到全國人大常委會向社會全文公布草案征求意見，大約經(jīng)歷了近3年時(shí)間。

　　從理想狀態(tài)講，我國《社會保險(xiǎn)法》的基本理念、基本原則和基本目標(biāo)在《憲法》中早已明確，例如《憲法》第十三條規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。”《社會保險(xiǎn)法》的基本框架、基本要求和基本制度在《勞動法》里也單獨(dú)設(shè)立了第九章“社會保險(xiǎn)和福利”，并做出了七條五款的詳細(xì)規(guī)定。所以，《憲法》和《勞動法》都應(yīng)是《社會保險(xiǎn)法》的上位法，或者說，作為位階較低的《社會保險(xiǎn)法》應(yīng)該具有一定的可操作性。

　　而此次草案中，雖然改變了之前按繳費(fèi)和待遇等分列成章的體例，將養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五個(gè)險(xiǎn)種單列成章，各險(xiǎn)種的規(guī)定更加集中和具體，但相對于實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)問題，本草案可以說還是比較空泛。比如，權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定顯得原則性比較強(qiáng)，主管部門的“操作空間”比較大。而這是參保人最關(guān)心的所在，也是地方政府執(zhí)行起來最容易“走樣”和“變通”的地方。

　　《社會保險(xiǎn)法》應(yīng)該具有較強(qiáng)的可操作性，這也是國際慣例。比如美國《社會保險(xiǎn)法》關(guān)于社保基金的運(yùn)營規(guī)定是在第二章《聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬、殘障保險(xiǎn)待遇》的第一條《聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬保險(xiǎn)信托基金與聯(lián)邦殘障保險(xiǎn)信托基金》里，這一條非常復(fù)雜龐大，對美國聯(lián)邦信托基金的組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、投資策略等等做了極為詳細(xì)的規(guī)定，“款”和“目”合計(jì)能有上百個(gè)，其中第二條《養(yǎng)老和遺屬保險(xiǎn)待遇支付》長達(dá)57頁。

　　與國外相比，此次《社會保險(xiǎn)法》（草案）顯得空泛和原則化，有其原因。我國的社保制度正在建設(shè)和完善之中，很多問題難有定論。比如，本草案中，不包括“隱性”授權(quán)在內(nèi)，僅明確授權(quán)的就有9處，而且其中4、5個(gè)授權(quán)條款都是因?yàn)橹贫瓤蚣芪创_定的原因造成的，就是說，起草者無法落筆，難以決定，只能“推”給國務(wù)院“另行規(guī)定”。

　　這么多條款難以落筆，不得不采取授權(quán)的辦法，幾乎每一條授權(quán)的根源都可追溯到統(tǒng)籌層次上來。早在1991年，國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》就做出決定，“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。”但是，18年過去了，統(tǒng)籌層次一動未動，就連遼寧省試點(diǎn)8年，還是維持在市、縣級水平上。在目前制度下，這是一個(gè)難題，涉及到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高到哪個(gè)層級，哪個(gè)層級的財(cái)政就容易陷入極大的風(fēng)險(xiǎn)之中，所以，二元結(jié)構(gòu)下，統(tǒng)籌越低，效率越高；統(tǒng)籌越高，風(fēng)險(xiǎn)越大，這是一個(gè)規(guī)律。

　　案例一：基金管理“千頭萬緒”

　　有關(guān)社?；鸬耐顿Y體制問題，目前規(guī)定是只有兩個(gè)渠道，即銀行協(xié)議存款和購買國債，但收益率只有2％，而這在許多年份，比如2008年（平均CPI是5.9％），都是負(fù)利率。因?yàn)榻y(tǒng)籌層次太低，目前便不可能制定一個(gè)比較理想的投資政策。

　　全國社?；鸲挤指钤?000多個(gè)縣市級統(tǒng)籌單位，每個(gè)單位的五險(xiǎn)基金基本上又都是相對獨(dú)立管理，分由不同的行政單位。例如XXX醫(yī)?；鹬行摹XX養(yǎng)老基金科，如果再加上農(nóng)保等，全國的基金管理分割成一萬幾千個(gè)，并且還受地方政府的左右。加上每個(gè)管理科室或中心的基金管理人員，既非收益率較高的專業(yè)機(jī)構(gòu)，又非懂得投資的專業(yè)人士，由此，便不敢“放開”基金管理，不敢對其實(shí)行市場化投資策略，只能死死地規(guī)定它存在銀行買國債，忍受2％收益率的侵蝕和貶值風(fēng)險(xiǎn)。因此，社?；鸨憬?jīng)常被挪用，不是去搞房地產(chǎn)，就是被企業(yè)拆借，以獲得較高的收益率。

　　最近幾年，隨著社保退休金水平與機(jī)關(guān)事業(yè)單位相比差距越來越大，2007年，在連續(xù)三年上調(diào)待遇水平的基礎(chǔ)上，國務(wù)院再次決定上調(diào)三年。這反過來又加大了社?；鸬呢?cái)務(wù)壓力，甚至加大了各級財(cái)政的壓力，例如，2007年兩級財(cái)政補(bǔ)貼僅養(yǎng)老保險(xiǎn)就達(dá)1100多億元。