不公正的發(fā)展：中國國企壟斷現(xiàn)狀

     我國壟斷行業(yè)其實是國有資本對行業(yè)的壟斷和控制，是一種產(chǎn)權資格壟斷，甚至可以說是公權壟斷。壟斷行業(yè)“一股獨大”，在治理上必然“一股獨霸”，在績效上往往“一股獨差”，形成獨資、獨治、獨占、獨享的“四獨”局面 

   中國壟斷行業(yè)大體包括五類：一是全國性自然壟斷產(chǎn)業(yè)，如電信、電力、民航、郵政、鐵路、石油；二是區(qū)域性公用事業(yè)和基礎設施行業(yè)，如供水、熱力、燃氣、公共交通、港口、垃圾處理；三是本應屬于企業(yè)化經(jīng)營但采取了事業(yè)單位體制的行政壟斷行業(yè)，如有線電視、醫(yī)院；四是本應屬于競爭性行業(yè)但在我國采取了行政壟斷體制的行業(yè)，如機車車輛制造業(yè)、核工業(yè)、航空工業(yè)、飛機制造業(yè)等；五是特種行業(yè)，如造幣、煙草、食鹽、醫(yī)藥、能源、資源、殯葬等。目前壟斷行業(yè)約占中國GDP的40%。

　　改革開放30多年來，中國經(jīng)濟改革取得了舉世矚目的成就，推動了中國經(jīng)濟的長期發(fā)展。但改革主要發(fā)生在競爭性產(chǎn)業(yè)領域，廣大壟斷行業(yè)總體上還沒有改革，壟斷行業(yè)改革滯后已是不爭的事實。盡管壟斷行業(yè)在發(fā)展上也取得了巨大成就，但這種發(fā)展不符合科學發(fā)展觀，也不符合和諧社會建設要求，更不符合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求。為此，必須打破壟斷，引入競爭，全面改革，實現(xiàn)壟斷行業(yè)科學發(fā)展。

　　公權壟斷的“獨角戲”

　　我國壟斷行業(yè)其實是國有資本對行業(yè)的壟斷和控制，是一種產(chǎn)權資格壟斷，甚至可以說是公權壟斷。即便在主體企業(yè)已進行了股份制改造和上市的電信業(yè)，國資委通過全資擁有集團公司間接控制了上市公司的絕大多數(shù)股權。壟斷行業(yè)“一股獨大”，在治理上必然“一股獨霸”，在績效上往往“一股獨差”，形成獨資、獨治、獨占、獨享的“四獨”局面。

　　國有獨資公司

　　國有獨資模式，即在原有國有企業(yè)的基礎上改制成為國有獨資有限公司。國有獨資公司治理結構的主要特點為：一是產(chǎn)權結構單一，國有獨資全資；二是不設股東會，由政府代行所有者權益，股東大會的職能由政府和董事會共同行使；三是董事會、監(jiān)事會成員由政府任命，經(jīng)理層的人事安排也主要由政府完成；四是董事會、經(jīng)理層、黨委會交叉任職，幾乎是“三套班子，一套人馬”。監(jiān)事會則在其領導之下。然而，壟斷行業(yè)的國有獨資公司只是設立了與公司制度相適應的機構，而協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡并未實現(xiàn)，“形似而神不似”，實質(zhì)上與公司制改革以前差別不大。

　　壟斷行業(yè)的國有獨資有限責任公司在解決了國有資本無限責任的同時，在公司治理層面產(chǎn)生了新問題：一是獨立的市場競爭主體和法人主體地位難以落實。國有獨資有限責任公司不設股東會是可行的，也符合《公司法》規(guī)定。從理論上講，只要政府能夠代表全體公民的利益，自然就可以行使股東會職能；即使政府不能完全代表全民意志，實踐中也無法再找出更合適的組織機構。但是《公司法》第六十六條又規(guī)定由國家授權投資的機構或者國家授權的部門，授權公司董事會行使股東會的部分職權。二是董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層成員產(chǎn)生基本由政府控制，政企不分。董事長由黨組織部門或政府的人事部門直接任免或?qū)ζ淙蚊庥袥Q定性的影響力。這種情況從原則上說并沒有違反公司制度的根本原理，但問題是政府按什么原則來選擇公司董事長，如何產(chǎn)生？至于本來應該由董事會聘任或解聘的總經(jīng)理由政府部門任免，則明顯有悖于公司制原理。在董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層均受政府控制的情況下，他們除職業(yè)與政府公務員不同外，其任免、職級、升遷等與政府公務員沒有實質(zhì)上的差異，政企不分無可避免。三是董事會、經(jīng)理層乃至黨委會交叉任職，成員幾乎由同一群體構成，也不符合公司制度的基本原則。同時，監(jiān)事會由黨委副書記、工會主席、財務負責人、職工代表組成，處于企業(yè)直接領導之下；再加上董事會行使股東會部分職權，由此形成了國有獨資企業(yè)公司治理結構的獨特現(xiàn)象，即在政府授權的條件下，“自己聘任自己，自己監(jiān)督自己，自己審議自己”。四是壟斷型國企高管對調(diào)現(xiàn)象嚴重。電信、電力、石油、航空等壟斷行業(yè)領域，國企高管對調(diào)極為普遍而頻繁。同行高管對調(diào)相當于國外反壟斷法指向的“人事參與”或合謀現(xiàn)象，破壞了企業(yè)之間的競爭關系。

　　國有控股公司

　　壟斷行業(yè)的國有控股有限責任公司是在公司化改革過程中，通過國有股減持的方式，向企業(yè)內(nèi)部職工、社會團體和個人出售企業(yè)股份，由單一投資主體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣顿Y主體。同時，國有股仍然保持相當比重，保有控制地位。壟斷行業(yè)國有控股有限責任公司主要通過兩種途徑產(chǎn)生：一種是股本總額和向社會公開募集的股本額達到法定資本最低限額，股權結構分散，依此設立股份有限公司；另一種則是通過引進外資或民間資本，通過合資合作的方式成立的有限責任公司。

　　國有控股有限責任公司的投資主體增加，股權分散，因此公司組織機構中設立了股東會或股東大會，由于非國有股東的存在，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層成員受政府直接控制的力度相對減弱。不過，問題仍然非常嚴重。在股份有限公司中，普遍存在的一個現(xiàn)象是國有股一股獨大，社會公眾股比重較小且相對分散。在非國有股與國有股的博弈過程中，由于非國有股權比重較小本已處于弱勢地位，再加上股權分散，其應有的表決權也不能充分實現(xiàn)。因此，在股份有限公司中普遍存在著股東大會職權難以充分實現(xiàn)的問題，甚至股東大會形同虛設，真正的權力仍然集中在代表國有股權的政府手中。在這種情況下，公司治理結構存在著與國有獨資公司類似的情形。簡言之，國有股一股獨大帶來三個問題：一是經(jīng)營者損害股東的利益，二是大股東損害小股東的利益，三是大股東代表損害大股東的利益。

　　壟斷經(jīng)營成“主題歌”

　　長期以來，壟斷行業(yè)發(fā)展機制一直是壟斷經(jīng)營機制，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

　　在商業(yè)運營環(huán)境方面，存在價格扭曲的問題。長期以來，在政府壟斷經(jīng)營的體制下，一方面一些行業(yè)服務被當作公益性產(chǎn)品對待，價格偏低；另一方面，部分行業(yè)價格偏高，原因是成本中存在大量的不合理因素。一些不該進入的費用進入了成本，包括行業(yè)的高工資。按就業(yè)人員平均勞動報酬計算，2008年全國各行業(yè)平均值為28898元，電信行業(yè)為45745元，航空運輸業(yè)為76331元，石油和天然氣開采業(yè)為45712元，遠遠高于全國各行業(yè)平均水平，存在成本偏高成分。正因為成本偏高，導致價格扭曲，資源配置誤配現(xiàn)象嚴重。

　　進入壁壘依然過高，難以形成有效競爭。這方面主要表現(xiàn)為進不來，不對等，同質(zhì)性。“進不來”是指進入壁壘障礙嚴重，導致在多數(shù)部門競爭主體數(shù)量有限，產(chǎn)業(yè)集中度偏高。“不對等”是已有企業(yè)與新進入企業(yè)處于不對等競爭的狀態(tài)。支配市場的原壟斷企業(yè)較之新進入企業(yè)具有壓倒性的先入優(yōu)勢，同時它還憑借自己的優(yōu)勢采取一些阻礙競爭的策略性行為，使得有效競爭難以實現(xiàn)。“同質(zhì)性”是競爭主體資本屬性的同質(zhì)性較高。也就是說，引入競爭的方式基本上是對國有企業(yè)進行拆分重組，這種拆拆分分，只是作為所有者的國家所管理企業(yè)的數(shù)量發(fā)生變化，或者說，只是國有企業(yè)之間的利益調(diào)整，并沒有產(chǎn)生以明晰產(chǎn)權為基礎的市場競爭主體，最終只能是預算軟約束下國有企業(yè)之間的“兄弟之爭”。也就是說，在單一國有或國有投資占主體的結構中引入競爭，所有競爭者的利益主體只是一個，即國有資產(chǎn)所有者，這樣，任何一個企業(yè)在競爭中被淘汰都將是國有資產(chǎn)的損失。可以說，由于壟斷行業(yè)已經(jīng)被“巨無霸”占領，對主管部門來說，盡管表面上可能希望引入一些競爭做點綴，但民營資本進入壟斷性行業(yè)愈發(fā)艱難。