國外對華反補(bǔ)貼進(jìn)入多發(fā)期的思考
根據(jù)世貿(mào)組織今年7月最新發(fā)布的《世界貿(mào)易報(bào)告》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國已經(jīng)超過印度，累計(jì)成為1995年至2012年世界第一大反補(bǔ)貼調(diào)查對象國，所遭受的反補(bǔ)貼調(diào)查案件占到WTO自1995年統(tǒng)計(jì)以來的21%。由于“非市場經(jīng)濟(jì)地位”的原因，中國在2004年才首次遭遇來自加拿大的對華產(chǎn)品反補(bǔ)貼案，但自此在全球反補(bǔ)貼案件中作為調(diào)查對象國的比例急劇上升，反補(bǔ)貼正被發(fā)達(dá)國家甚至發(fā)展中國家視為對華貿(mào)易救濟(jì)的新手段，在世界經(jīng)濟(jì)下滑、保護(hù)主義抬頭等國際大背景下，“中國制造”儼然正成為國際貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的最大受害者。
國際規(guī)則中的反補(bǔ)貼制度
關(guān)于反補(bǔ)貼制度的實(shí)踐在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)100多年，從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世貿(mào)組織，國際規(guī)則關(guān)于反補(bǔ)貼制度經(jīng)歷制定、發(fā)展和不斷調(diào)整過程，目前世界貿(mào)易組織有關(guān)反補(bǔ)貼的規(guī)則，廣義上是指由《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》、《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議（下稱SCM協(xié)議）》、《農(nóng)業(yè)協(xié)議》、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》相關(guān)條款，以及相關(guān)的決議、宣言、聲明所確立的一整套規(guī)則。其中，《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第6條和第16條確立了世界貿(mào)易組織關(guān)于貨物貿(mào)易補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施的基本原則；而SCM協(xié)議是世界貿(mào)易組織關(guān)于工業(yè)品貿(mào)易補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施的詳細(xì)規(guī)范。世貿(mào)組織SCM協(xié)議的出發(fā)點(diǎn)是為了追求自由貿(mào)易的最大公平化，但是對于采用反補(bǔ)貼稅的形式是否給國際貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來更多的利益，在學(xué)者中一直是有爭議的，由于國際規(guī)則本身就是國與國之間利益平衡的結(jié)果，國際規(guī)則中的反補(bǔ)貼制度的發(fā)展也頻見貿(mào)易保護(hù)主義的色彩。
SCM協(xié)議規(guī)定世貿(mào)組織成員對反補(bǔ)貼行為可采取的救濟(jì)措施：一是直接通過世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制采取救濟(jì)；二是通過成員自身的反補(bǔ)貼措施程序，直接采取征收反補(bǔ)貼稅得到救濟(jì)。爭端解決程序與反補(bǔ)貼措施可以平行引用，即在程序上可以同時(shí)進(jìn)行，但只能采取一種形式，而不能兩者同時(shí)進(jìn)行。10多年來，世貿(mào)組織一些成員實(shí)施的對其他成員反補(bǔ)貼措施呈不斷上升的態(tài)勢，因此而引起的成員間的貿(mào)易爭端也日益增多，尤其是美國在2005年頒布《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》將反補(bǔ)貼的國內(nèi)立法適用到包括中國在內(nèi)的所謂非市場經(jīng)濟(jì)體的輸美產(chǎn)品。
在近期的全球市場中，有兩個(gè)主導(dǎo)型運(yùn)動(dòng)：一是有限的、能給消費(fèi)者帶來收益的內(nèi)部市場多元化，二是部門內(nèi)競爭增長伴隨著國家間的制度摩擦，在過去的10年中，繼發(fā)性保護(hù)主義措施如反傾銷、反補(bǔ)貼成了優(yōu)先使用的非關(guān)稅壁壘。目前，美國是開展反補(bǔ)貼調(diào)查案件數(shù)量最多的國家，其實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)措施強(qiáng)調(diào)國家利益和政治利益優(yōu)先的原則，在貿(mào)易救濟(jì)法律領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)國內(nèi)法優(yōu)于國際法，因此在實(shí)踐中，美國反補(bǔ)貼措施往往配合美國的經(jīng)濟(jì)政策，在很多情況下會(huì)違背世界貿(mào)易組織的規(guī)則，所以美國也是在補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼問題上存在爭議最多的國家。
發(fā)達(dá)國家劍指“中國制造”
SCM協(xié)議是世貿(mào)組織成員國制定國內(nèi)反補(bǔ)貼法的基礎(chǔ)和依據(jù)，但是各國在制定其國內(nèi)反補(bǔ)貼立法時(shí)，利用SCM協(xié)議條文模糊的漏洞，往往在其國內(nèi)立法時(shí)作出對自己有利的規(guī)定。近年美、歐等發(fā)達(dá)國家開始通過調(diào)整國內(nèi)反補(bǔ)貼制度對“非市場經(jīng)濟(jì)國家”適用反補(bǔ)貼稅法，使其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)同時(shí)得到反傾銷和反補(bǔ)貼的雙重保護(hù)。市場經(jīng)濟(jì)國家的傾銷或補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)影響是可以區(qū)分的，但在非市場經(jīng)濟(jì)國家中因?yàn)閮烧唠y以區(qū)分，因此同時(shí)適用兩法并不合理。因此美、歐等發(fā)達(dá)國家對非市場經(jīng)濟(jì)國家同時(shí)適用兩法，將反補(bǔ)貼作為貿(mào)易競爭和產(chǎn)業(yè)競爭的新武器，相當(dāng)于對非市場經(jīng)濟(jì)國家的進(jìn)口設(shè)立新的屏障，打擊其出口商，從而帶有濃重的貿(mào)易保護(hù)主義色彩。
從二戰(zhàn)結(jié)束到冷戰(zhàn)之前，由于美蘇兩大陣營之間的貿(mào)易受到限制，所以最早在1947年GATT中出現(xiàn)了“市場經(jīng)濟(jì)國家”和“非市場經(jīng)濟(jì)”概念，GATT是由市場經(jīng)濟(jì)國家建立并為其服務(wù)的。冷戰(zhàn)期間，兩大陣營的劃分更加明顯，因此不存在關(guān)于“市場經(jīng)濟(jì)”或“非市場經(jīng)濟(jì)”兩類國家反傾銷調(diào)查的不同方式。但是冷戰(zhàn)結(jié)束后，越來越多的“非市場經(jīng)濟(jì)國家”開始向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，并參與國際貿(mào)易發(fā)展，因此1994年GATT中專門規(guī)定對這類國家如何考量其在國際貿(mào)易中貨幣的控制問題、國有企業(yè)享有特殊權(quán)利問題，中國2001年加入世貿(mào)組織后，在其《入世議定書》和工作組報(bào)告中都做了特殊要求。但是這些規(guī)定對進(jìn)口成員方使用權(quán)的邊界并未作出嚴(yán)格限制。
美國關(guān)于對“非市場經(jīng)濟(jì)國家”是否適用反補(bǔ)貼稅的問題，起源于1984年美國關(guān)于從捷克斯洛伐克和波蘭進(jìn)口碳鋼的案件，美國商務(wù)部做出了否定性初裁，由于捷克斯洛伐克和波蘭是非市場經(jīng)濟(jì)國家，而非市場經(jīng)濟(jì)不存在普遍的私有制，政府負(fù)責(zé)絕大多數(shù)的生產(chǎn)要素分配，因此不存在市場，也就不存在市場價(jià)格，故無法量化補(bǔ)貼幅度。此后美國再?zèng)]有對來自“非市場經(jīng)濟(jì)國家”的補(bǔ)貼進(jìn)口產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查，直到1991年商務(wù)部在對來自中國的風(fēng)扇進(jìn)行損害檢測時(shí)，認(rèn)為盡管中國是“非市場經(jīng)濟(jì)國家”，但是被調(diào)查的產(chǎn)業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的，商務(wù)部有責(zé)任按照市場經(jīng)濟(jì)國家的反補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)對中國涉案產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)查，最終美國商務(wù)部認(rèn)定：從整體上看，中國風(fēng)扇產(chǎn)業(yè)不能作為市場導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)，因此直到2006年美國商務(wù)部再?zèng)]有對“非市場經(jīng)濟(jì)體”發(fā)起反補(bǔ)貼損害調(diào)查。
美國對“非市場經(jīng)濟(jì)”的定義最早見于《1988年綜合貿(mào)易和競爭法》。在美國的主要非市場經(jīng)濟(jì)貿(mào)易伙伴中，只有中國仍然是美國在反傾銷調(diào)查中適用非市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的對象。直到2012年2月底，美國反補(bǔ)貼稅法中都沒有明確規(guī)定該法對于非市場經(jīng)濟(jì)體或轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的適用，因此這個(gè)問題只能通過執(zhí)法機(jī)關(guān)的具體實(shí)踐來確定，但2012年3月13日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署關(guān)稅修訂法案，據(jù)此美國商務(wù)部可對自中國、越南等“非市場經(jīng)濟(jì)國家”進(jìn)口的所謂“受補(bǔ)貼商品”征收反補(bǔ)貼稅。
與美國做法不同的是，歐盟不再將市場經(jīng)濟(jì)體制改革較為深入的國家列入上述“非市場經(jīng)濟(jì)國家名單”。如，歐盟在1998年4月通過905/98號(hào)法令，將中國和俄羅斯從非市場經(jīng)濟(jì)國家的名單中排除，而在反傾銷調(diào)查中將其作為“轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家”看待，并在2002年11月承認(rèn)俄羅斯市場經(jīng)濟(jì)國家地位。在歐盟反傾銷法中，盡管中國名義上不再被視為非市場經(jīng)濟(jì)國家，但是其反傾銷調(diào)查中對中國適用的調(diào)查方法和程序與美國的反傾銷法中所適用的非市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則并沒有本質(zhì)的區(qū)別。
對華反補(bǔ)貼調(diào)查進(jìn)入多發(fā)期
由于中國在加入世貿(mào)組織的協(xié)議中規(guī)定，在15年內(nèi)中國可以保留非市場經(jīng)濟(jì)地位國家的地位，而西方國家反補(bǔ)貼調(diào)查按慣例不涉及非市場經(jīng)濟(jì)國家，因此過去在中國面臨的國際貿(mào)易摩擦問題中反補(bǔ)貼問題并不突出。但隨著中國“非市場地位國家”到“市場地位國家”的轉(zhuǎn)變，中國對外出口大幅增長，同時(shí)隨著中美之間貿(mào)易摩擦的不斷升溫，美國對中國采取的反傾銷和保障措施已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其國內(nèi)生產(chǎn)商所希望達(dá)到的效果，以美國為首針對中國商品的反補(bǔ)貼訴訟已經(jīng)成為國外對華發(fā)起貿(mào)易爭端的又一新手段。
截至2012年底，共有7個(gè)國家對華出口產(chǎn)品發(fā)起62起反補(bǔ)貼調(diào)查，其中美國對華發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查最多為33起，加拿大14起，澳大利亞7起，歐盟5起，印度1起，南非1起，墨西哥1起，歐盟是2011年5月首次對華反補(bǔ)貼。而對華發(fā)起反補(bǔ)貼的國家同時(shí)較多使用其他對華貿(mào)易救濟(jì)措施，這7個(gè)國家對華發(fā)起反傾銷數(shù)量也均排在前十名，由此可見反補(bǔ)貼是部分國家對華反傾銷工具的一種延伸，隨著中國被越來越多國家給予“市場經(jīng)濟(jì)地位”，對華反補(bǔ)貼調(diào)查數(shù)量將繼續(xù)擴(kuò)大。而且被裁定為補(bǔ)貼的項(xiàng)目，往往會(huì)成為后續(xù)對我國反補(bǔ)貼調(diào)查的證據(jù)，從而誘發(fā)更多的反補(bǔ)貼調(diào)查。
但是客觀上，中國現(xiàn)有補(bǔ)貼政策不合規(guī)之處給予國外對華反補(bǔ)貼更多口實(shí)。盡管改革開放以來中國市場經(jīng)濟(jì)獲得了極大發(fā)展，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府給予企業(yè)的補(bǔ)貼逐步得到了規(guī)范，但仍然存在一些與世貿(mào)組織規(guī)則不符的補(bǔ)貼，尤其是不合規(guī)的地方政府補(bǔ)貼。例如，外商投資出口企業(yè)稅收優(yōu)惠、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)購買國產(chǎn)設(shè)備稅收優(yōu)惠、國內(nèi)企業(yè)技術(shù)改造購買國產(chǎn)設(shè)備稅收優(yōu)惠及一些地方政府的出口獎(jiǎng)勵(lì)政策等都屬于世貿(mào)組織規(guī)則明令禁止的紅燈補(bǔ)貼，以及一些只適用于特定企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)補(bǔ)貼。同時(shí)，“入世”承諾中關(guān)于發(fā)展中國家部分降低國外對華反補(bǔ)貼存在難度。在關(guān)于SCM協(xié)議的執(zhí)行方面，一些世貿(mào)組織成員方認(rèn)為盡管他們認(rèn)定中國屬于非市場經(jīng)濟(jì)國家，但是基于中國經(jīng)濟(jì)改革現(xiàn)階段的情況，并根據(jù)這一階段中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特點(diǎn)，也具備了造成扭曲貿(mào)易的補(bǔ)貼的可能性，這種補(bǔ)貼形式不僅增加了市場保護(hù)的程度，同時(shí)也會(huì)扭曲中國在世貿(mào)組織其他成員方市場上的出口業(yè)績表現(xiàn)。在這種條件下，中國的出口也應(yīng)當(dāng)適用世貿(mào)組織的SCM協(xié)議，但是出于對中國從SCM協(xié)議第27條規(guī)定中獲益的考慮，一些成員主張限制SCM協(xié)議第27條作為對非市場經(jīng)濟(jì)國家的中國的適用。還有一些成員提出了對基于中國經(jīng)濟(jì)的非市場特性而產(chǎn)生的，來自政府控制的銀行體系的貸款所提供的對國有企業(yè)的支持的關(guān)注。這些貸款通常在到期后可以產(chǎn)生自動(dòng)延期、豁免的效果，或者可以享受低于市場水平的利率，而這些內(nèi)容都沒有作為補(bǔ)貼的形式列入附表5A和5B中。除此之外，世貿(mào)組織的成員方還對地方政府的補(bǔ)貼，中國對特定經(jīng)濟(jì)部門如電信、出口高技術(shù)產(chǎn)品、鋼鐵產(chǎn)業(yè)提供的補(bǔ)貼問題，以及中國提供的與經(jīng)濟(jì)特區(qū)相關(guān)的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策的問題表示了關(guān)注。對于反補(bǔ)貼調(diào)查程序的特殊規(guī)則的適用期限，《入世議定書》并沒有作出任何規(guī)定，這就意味著，在有關(guān)反傾銷調(diào)查的非市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則最終在15年失效以后，進(jìn)口成員方的調(diào)查機(jī)構(gòu)仍然可以在反補(bǔ)貼調(diào)查程序中適用所謂非市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則。同時(shí)，《入世議定書》并沒有規(guī)定中國是否為“轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)”，能否對中國實(shí)施反補(bǔ)貼稅法就取決于各國的具體規(guī)定。
目前需要關(guān)注的對華反補(bǔ)貼國家可以分為三類：第一類是已經(jīng)多次對華進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，如美國、加拿大、歐盟等，這類國家國內(nèi)反補(bǔ)貼法律規(guī)則成熟，運(yùn)用反補(bǔ)貼實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，對華反補(bǔ)貼已經(jīng)進(jìn)入穩(wěn)定多發(fā)期；第二類是盡管反補(bǔ)貼實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不豐富，但是可能會(huì)擴(kuò)大對華反補(bǔ)貼調(diào)查的國家，如印度，盡管中印兩國貿(mào)易量占中國比重不大，但是印度是同中國經(jīng)常發(fā)生貿(mào)易摩擦的國家，對華反傾銷案件數(shù)量位列第一，2008年也開始嘗試對華使用反補(bǔ)貼工具，但是印度本身反補(bǔ)貼實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并不豐富，其國內(nèi)自身不符合SCM協(xié)議允許補(bǔ)貼也經(jīng)常使用，是世貿(mào)組織成員方中主要的被反補(bǔ)貼大國，因此未來印度對華反補(bǔ)貼動(dòng)向并不會(huì)很嚴(yán)重；第三類是已經(jīng)承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位的國家，如澳大利亞、新西蘭等國，因?yàn)椴淮嬖诜梢?guī)則的障礙，并且這些國家也是世貿(mào)組織成員方內(nèi)較多使用反補(bǔ)貼工具的國家，這些國家是否對華發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查案件完全取決于與中國的貿(mào)易競爭關(guān)系。
按國際規(guī)范規(guī)避對華反補(bǔ)貼
反補(bǔ)貼與反傾銷最大的不同是，反傾銷主要針對的是企業(yè)個(gè)體行為，而反補(bǔ)貼針對的是政府的行為，將對一國的產(chǎn)業(yè)和開放政策產(chǎn)生巨大影響。對華反補(bǔ)貼作為新貿(mào)易保護(hù)主義手段，對中國最大的危害是干擾中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，從而引起“發(fā)展扭曲”。國內(nèi)長期以來的一些不合理補(bǔ)貼政策既沒有實(shí)現(xiàn)國內(nèi)的公平發(fā)展問題，也容易招致國外反補(bǔ)貼，需要改善國內(nèi)補(bǔ)貼制度。
但并非所有補(bǔ)貼政策都得到禁止，符合世貿(mào)組織規(guī)則的補(bǔ)貼是允許的，國內(nèi)合理的補(bǔ)貼政策也是發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)發(fā)展不可或缺的手段，另外從實(shí)踐中看，發(fā)達(dá)國家之間的補(bǔ)貼以及由此引發(fā)的爭端是占最大比例的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼雖然在一定程度上受到規(guī)范的限制，但發(fā)達(dá)國家使用補(bǔ)貼時(shí)卻經(jīng)常超出世貿(mào)組織規(guī)則的限制。
因此必須系統(tǒng)梳理中國現(xiàn)存補(bǔ)貼政策，取消屬于世貿(mào)組織禁止類補(bǔ)貼，把有限的財(cái)政力量用于支持科研發(fā)展、落后地區(qū)發(fā)展，在世貿(mào)組織允許制度空間下更好實(shí)現(xiàn)中國的均衡發(fā)展，更加策略地按照國際規(guī)范的要求使用補(bǔ)貼和規(guī)避國外對華反補(bǔ)貼。
自2004年遭遇國外反補(bǔ)貼調(diào)查以來，從商務(wù)部到地方政府以及涉案企業(yè)，都經(jīng)過了從不熟悉反補(bǔ)貼規(guī)則、被動(dòng)應(yīng)戰(zhàn)，到有效組織各方力量積極應(yīng)訴的過程。從實(shí)踐來看，一方面，能夠積極應(yīng)訴的企業(yè)，在案件中受到的損失相對較?。桓骷?jí)政府和相關(guān)部門也應(yīng)及時(shí)向企業(yè)提供反補(bǔ)貼貿(mào)易摩擦信息，動(dòng)員涉案企業(yè)積極應(yīng)訴，在溝通上下級(jí)商務(wù)主管部門、商會(huì)協(xié)會(huì)和企業(yè)四個(gè)主體之間的信息方面起好橋梁和紐帶的作用。
另一方面，中國作為世界最大的出口國、GDP第二大國，也應(yīng)通過努力促進(jìn)修改世貿(mào)組織規(guī)則來限制其他國家使用反補(bǔ)貼工具，為國家和企業(yè)爭取更大利益。目前全球化和區(qū)域化多元發(fā)展，中國在國際和區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織中的影響力在加大，近期無論是中美BIT談判、TPP談判的進(jìn)展，以及中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的獲批和創(chuàng)新對外開放模式，都給了中國企業(yè)更大的空間去應(yīng)對國外對華反補(bǔ)貼等貿(mào)易摩擦。
?。ㄗ髡邽楣鸫髮W(xué)肯尼迪學(xué)院訪問學(xué)者、上海社會(huì)科學(xué)院研究室副主任）
