沈建光：上海自貿(mào)區(qū)的四大難題

　   中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)終于在今年9月29日正式掛牌，與早前筆者在本專欄的文章(《上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)成為升級版特區(qū)》)中所預(yù)期的大體一致，自貿(mào)區(qū)致力于加快政府職能轉(zhuǎn)變、投資領(lǐng)域的開放、推進(jìn)貿(mào)易方式發(fā)展轉(zhuǎn)變、深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新以及完善法制領(lǐng)域的制度保障，是個重大制度創(chuàng)新，其潛在意義堪比當(dāng)年深圳特區(qū)的建立。

　　但是，潛力巨大是一方面, 而如何使?jié)摿︶尫呸D(zhuǎn)化為實(shí)際影響則是另一方面。自貿(mào)區(qū)成立至今，筆者也觀察到，對于最受期待的金融改革部分，總方案措辭謹(jǐn)慎，聲明要在風(fēng)險可控前提下，對人民幣資本項(xiàng)目可兌換、利率市場化先行先試;對于負(fù)面清單管理方面，首個負(fù)面清單低于預(yù)期，冗長程度宛如一份正面清單;而高層領(lǐng)導(dǎo)缺席揭牌儀式，也引發(fā)了上層是否大力支持的疑問。總之，自貿(mào)區(qū)雖然承擔(dān)了中國進(jìn)一步深化改革開放的重任，但諸多問題也反映了上海自貿(mào)區(qū)面臨的實(shí)施困境。具體來看，主要有如下四個方面：

　　一是自貿(mào)區(qū)金融開放與中國國內(nèi)整體金融改革步調(diào)如何協(xié)調(diào)?

　　推動金融改革的重要性不言自喻，但如何發(fā)揮自貿(mào)區(qū)作用仍沒有結(jié)論。早前中國央行已經(jīng)表達(dá)了在2015-2016年實(shí)現(xiàn)人民幣基本可兌換的決心，同時在全國范圍內(nèi)加快推進(jìn)資本項(xiàng)目開放、利率與匯率市場化進(jìn)程。但這一設(shè)想在國內(nèi)學(xué)術(shù)界面臨較大爭議。自貿(mào)區(qū)如何利用這兩年的時間，為全國積累經(jīng)驗(yàn)?

　　要知道，全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本可兌換也就是兩三年的時間，自貿(mào)區(qū)改革過慢顯然失去了先試先行的意義，但改革過快又如何規(guī)避資本項(xiàng)目開放的風(fēng)險? 雖然上海自貿(mào)區(qū)實(shí)現(xiàn)一線管住、二線放開，但在有限區(qū)域內(nèi)，貿(mào)易、物流自然可以做到有效監(jiān)管，而對資金流的掌控絕非易事。一旦資本管制放開，如何把控資金流不會對境內(nèi)金融市場造成沖擊，以及防范熱錢流入可能出現(xiàn)的房地產(chǎn)泡沫?而利率改革會導(dǎo)致區(qū)內(nèi)外利率雙軌，如何防范套利風(fēng)險?

　　因此，在筆者看來，自貿(mào)區(qū)金融改革的前提是不至于影響到國內(nèi)金融穩(wěn)定，而這恰恰也是當(dāng)前自貿(mào)區(qū)金融改革之所以進(jìn)展緩慢的主要原因,可以說沒有人可以確認(rèn)避免風(fēng)險，而諸多措施一旦施行，恐怕也沒有回頭路可言。

　　二是如何簡化和實(shí)施負(fù)面清單管理?

　　“負(fù)面清單”管理模式是最主要的創(chuàng)新之舉，其不僅有助于國際貿(mào)易最新規(guī)則的接軌，增強(qiáng)外資投資者的信心與積極性，鼓勵國內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新，也有助于減少政府審批、依靠市場機(jī)制和打破壟斷，是新一屆政府簡政放權(quán)模式的探索，可謂一石三鳥。

　　然而，9月底公布的負(fù)面清單第一稿卻顯得相當(dāng)冗長，其與現(xiàn)行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》高度吻合，宛如一份“正面清單”。而早前被寄予厚望的服務(wù)業(yè)開放，不僅鮮有突破，甚至現(xiàn)行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中沒有列入禁止類的，在負(fù)面清單里卻列為了禁止項(xiàng)目，包括：禁止直接或間接從事和參與網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營服務(wù);禁止投資經(jīng)營因特網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù);禁止投資經(jīng)營性學(xué)前教育、中等職業(yè)教育、普通高中教育、高等教育等教育機(jī)構(gòu)。

　　總之，低于預(yù)期的負(fù)面清單管理顯示，在長期以來正面清單管理的模式下，各地區(qū)、各項(xiàng)目之間存在著較大的管理體制差別待遇，看起來，改變其長期政府管理經(jīng)濟(jì)模式不僅任務(wù)繁重，而且道路艱難。未來兩年如何抓緊時間，推出更新的負(fù)面清單版本，使其從“正面清單”變?yōu)檎嬲呢?fù)面清單，是加快政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

　　三是如何幫助推動TPP談判進(jìn)程?

　　除了承擔(dān)對內(nèi)的改革任務(wù)以外，目前看來，上海自貿(mào)區(qū)作為中國適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)形勢新變化，參加TPP與TTIP談判的國家戰(zhàn)略則更為現(xiàn)實(shí)與緊迫。但是，TPP不僅要求成員國全部免除關(guān)稅，甚至還要全面開放包括農(nóng)業(yè)和金融服務(wù)業(yè)在內(nèi)的幾乎所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資本、人員更為自由的流，這對于自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐又提出了更高要求。例如，早前日本加入TPP談判時便遭到了部分國內(nèi)學(xué)者與政客的強(qiáng)烈反對，最大的挑戰(zhàn)便來自于一旦加入TPP，海外廉價農(nóng)產(chǎn)品對其日本農(nóng)業(yè)造成的嚴(yán)重傷害。

　　而對于中國而言，由于政治體制存在差異，文化管制必將是日后談判的難點(diǎn)，尤其是準(zhǔn)入前的國民待遇。而當(dāng)前對國內(nèi)自己的企業(yè)，如國有和私營，都有很大區(qū)別，如何以后對所有企業(yè)，包括海外企業(yè)，一視同仁，絕非短期內(nèi)可以改變。另外，負(fù)面清單管理太長、國有企業(yè)特殊待遇、勞工標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低等等亦會是未來TPP談判的重要議題，如何在自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)時間2-3年內(nèi)完成，也是難題。

　　四是如何突出上海與其他自貿(mào)區(qū)的區(qū)別?

　　自上海自貿(mào)區(qū)方案落地以后，天津、廈門、廣州等地也積極布局，希望成為下一個自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)。以天津?yàn)槔鳛樽再Q(mào)區(qū)核心地位的天津東疆保稅港區(qū)也在探尋實(shí)體貿(mào)易與金融等領(lǐng)域的創(chuàng)新實(shí)力。而天津融資租賃業(yè)務(wù)更是其他城市無法比擬的，目前通過東疆保稅港區(qū)完成租賃的飛機(jī)已達(dá)246架，約占全國飛機(jī)租賃業(yè)務(wù)90%左右的市場份額，其優(yōu)先發(fā)展金融服務(wù)業(yè)已是不爭的事實(shí)。

　　而廣東方面，據(jù)悉廣東自貿(mào)區(qū)方案初步成形，涉及面積超過上海自貿(mào)區(qū)40倍，而前海擁有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢、更加適合與香港之間人民幣雙向流動的創(chuàng)新。

　　而從離岸金融方面，香港在法治、有限政府、規(guī)制效率、以及市場開放等方面有其獨(dú)特之處，又存在人民幣離岸市場的先發(fā)優(yōu)勢，上海相比于香港的吸引力目前體現(xiàn)尚不明顯。

　　總之,當(dāng)前決策層已經(jīng)對上海自貿(mào)區(qū)深化涉外經(jīng)濟(jì)體制改革、打造對外開放升級版、同時倒逼國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革、釋放改革紅利的戰(zhàn)略意義達(dá)成共識，這有助于未來具體實(shí)踐部門統(tǒng)籌考慮并加強(qiáng)克服細(xì)節(jié)中困難的決心。但是，如何克服上述難題，并沒有現(xiàn)成答案。筆者建議，為了達(dá)到可推廣可復(fù)制可升級的經(jīng)驗(yàn)，未來兩年上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)以更大的動作先試先行，只要不影響全局，可以允許大膽試錯，大膽開拓，真正成為各項(xiàng)改革的先鋒，完成賦予上海的歷史使命。